停滯十年的電力體制改革即將重啟，改革的決心來自中國新一屆政府的最高決策層。

2012年上半年，時任國務院副總理的李克強曾就電力改革批示，強調(diào)要保證能源長期穩(wěn)定供應，電力市場化改革是必然選擇，并要求有關部門認真研究頂層設計和重點推進方案。此后，多份有關如何重啟電力體制改革的研究報告出臺，分別來自國務院研究室、國家能源局規(guī)劃司、國家電力監(jiān)管委員會(下稱電監(jiān)會)市場監(jiān)管部等。

2012年年中，李克強再次對其中一份呼吁啟動第二輪電力改革以解決當前能源領域突出矛盾的報告做出批示，明確提出重啟電改，報告轉至相關部門。

據(jù)財新記者了解，2013年兩會前，在有關新一輪機構改革方案的討論中已涉及到電力體制改革。接近方案設計者的消息人士透露，大能源部或能源委的方案雖然沒有出現(xiàn)在最后的機構改革方案中，但決策者正醞釀通過分拆壟斷的國家電網(wǎng)公司，推動新一輪電力體制改革。初步設計是將國家電網(wǎng)公司一拆為五，改革有望在全國“兩會”之后啟動。

2012年是中國開展電力改革的十周年。2002年，在時任國務院總理朱镕基的推動下，國務院發(fā)布《中國電力體制改革方案》(業(yè)內(nèi)簡稱五號文件)，啟動了以市場化為方向的改革。2003年走出第一步，通過對國家電力公司分拆重組，成立了國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司以及中電投、華能等五大發(fā)電公司。國家電力監(jiān)管委員會應運而生。

改革只走出了第一步。擬議中的主輔分離以及東北電力市場和直購電等試點陷入僵局，電改舉步不前，原本計劃進一步完成輸配分開的國家電網(wǎng)公司坐大，在金融、電建、礦業(yè)等多個領域和海外大力擴張，逐漸成為鉗制電力市場形成的最大障礙。

藉十周年之機，各方再度發(fā)出改革之聲。中國電力國際有限公司董事長李小琳亦在2012年初公開表示，應抓住當前有利時機，加快推進電力體制改革，當務之急是理順價格機制，將發(fā)電環(huán)節(jié)的競爭和經(jīng)濟效應，傳導到消費端。

在一年的討論之后，盡管對具體改革路徑尚有爭議，但改革的最終目標——破除垂直一體化的壟斷結構，在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)實現(xiàn)有效競爭，同時對具有自然壟斷屬性的輸、配電網(wǎng)絡嚴格監(jiān)管，已成各界基本共識。這也是世界各國進行電力市場化改革的共同原則。

2013年3月10日，國務院機構改革啟動，其中包括重新組建國家能源局的內(nèi)容。根據(jù)方案，電監(jiān)會將并入國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理。

監(jiān)管機構重組為新一輪電力體制改革帶來變數(shù)。電監(jiān)會成立原本是中國推行電力市場化改革的舉措之一，但因電改止步不前，電監(jiān)會蹉跎十年，用電監(jiān)會第一任副主席邵秉仁的話說，處于“無市場可監(jiān)管”的狀態(tài)。在接受財新記者采訪時，邵秉仁表示，此次機構改革提出，建立社會主義市場經(jīng)濟體系的核心是處理好政府與市場的關系。新的監(jiān)管機構應承擔起重新發(fā)動和推進電力體制改革的任務，推動中國電力市場形成。

對中國來說，繼續(xù)推進和深化壟斷行業(yè)以及國企改革，是有效釋放“改革紅利”的突破口。十年前實現(xiàn)廠網(wǎng)分開，在發(fā)電側引入競爭，曾大幅度降低發(fā)電設備和裝機的造價，但隨后電改停滯，中國電力市場遲遲未能形成，政府不得不繼續(xù)對上網(wǎng)電價和終端銷售電價實行行政管制，企業(yè)失去了繼續(xù)提升盈利水平和投資效率的動力。而電網(wǎng)在買電和售電環(huán)節(jié)的壟斷進一步扭曲了電價體系，導致中國工商業(yè)企業(yè)實際電價遠高于名義電價(詳見輔文“電價的秘密”)。

從各國電力改革的經(jīng)驗來看，如果下一步電力體制改革取得實質(zhì)性突破，中國的實際電價水平有望下降，中國制造的整體競爭力將得到提升。

但多位電力業(yè)內(nèi)人士在接受財新記者采訪時表示，前提是中國能夠完成國家電網(wǎng)拆分，并且在拆分之后管住壟斷環(huán)節(jié)——輸電——的價格和投資成本，并在發(fā)電與售電側充分引入競爭。

管住電網(wǎng)

從一年多來的討論和各方公開表態(tài)來看，管住電網(wǎng)已成為電力業(yè)內(nèi)的基本改革共識

得到李克強批示的報告出自國務院研究室研究員范必和中國國際經(jīng)濟交流中心專家景春梅，全稱為《進一步深化電力體制改革的思考》。

報告稱，近幾年煤電矛盾不斷加劇，出現(xiàn)發(fā)電企業(yè)頻現(xiàn)虧損，工商企業(yè)用電負擔沉重，新能源、可再生能源發(fā)展受制約，電力普遍服務不到位等問題。能源領域的突出矛盾，反映出“現(xiàn)行電力體制已成為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進節(jié)能減排和發(fā)展多種所有制經(jīng)濟的重大障礙”。應抓緊啟動第二輪電力體制改革。

從一年多來的討論和各方公開表態(tài)來看，管住電網(wǎng)已成為電力業(yè)內(nèi)的基本改革共識。

電監(jiān)會副主席王禹民在今年全國“兩會”期間表示，在政企分開、廠網(wǎng)分開已經(jīng)實現(xiàn)的基礎上，電力體制改革的節(jié)點已落在電網(wǎng)領域，應改變電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷的運行體制，堅持市場化原則，以出臺獨立輸配電價為切入點，統(tǒng)籌推進輸配電體制改革。

中電國際董事長李小琳在今年的政協(xié)提案中指出，雖然發(fā)電市場實現(xiàn)市場化，但購售電仍單一壟斷，電廠賣電、用戶買電都還沒有選擇權和議價權。如能逐步放開，則更加有利于廣大電力消費者和生產(chǎn)者自主調(diào)節(jié)、節(jié)能和創(chuàng)新能力的發(fā)揮，更加有利于新能源和智能電網(wǎng)等新興生產(chǎn)力的成長。

“輸電電價、配電電價需要獨立，拖了太久。”國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院研究員劉樹杰，在2012年召開的電改十周年座談會上直言，“確定電網(wǎng)成本現(xiàn)在沒人做，電網(wǎng)公司的成本結構根本不適用于監(jiān)管，成本里什么都有，這是制度問題。”

在另一份也在業(yè)內(nèi)發(fā)生很大影響的報告中，國家能源局發(fā)展規(guī)劃司副司長何勇健認為，中國電力體制目前“最突出、最緊要的矛盾”是，“由于電網(wǎng)企業(yè)擁有獨家買賣電的特權，加之所有電價均由政府管制，使電力市場中兩個最重要的主體，即發(fā)電企業(yè)(生產(chǎn)者)和電力用戶(消費者)被制度性‘隔離’了，不能直接‘見面’進行市場交易”。

電網(wǎng)的壟斷權從何而來，又如何打破?在何勇健看來，電網(wǎng)的特權來自自然壟斷與行政壟斷權力的交織結合，“電網(wǎng)企業(yè)在電力規(guī)劃、投資、價格、市場準入等方面有較大決策權或影響力，由于監(jiān)管不力，電網(wǎng)借助自然壟斷擴張市場控制力”。

輸配電環(huán)節(jié)的規(guī)模效應和網(wǎng)絡經(jīng)濟特征，決定了其自然壟斷特性——一個區(qū)域只有一個輸/配電網(wǎng)最為經(jīng)濟。而這樣的環(huán)節(jié)需要進行嚴格監(jiān)管，包括對定價環(huán)節(jié)進行約束，對電網(wǎng)企業(yè)的投資定額、造價及標準進行審批，使其投資成本維持在合理水平，并保證非歧視性的進入和使用電網(wǎng)措施。

但現(xiàn)實是，電網(wǎng)的投資與擴張近十年來完全處于失控的局面。

國網(wǎng)筑高壟斷的十年

“要把賬算清楚，哪些能入賬，成本的透明是要做的”

2002年五號文件要求電網(wǎng)企業(yè)實行主輔分離，目的即在于主輔分離后，能對電網(wǎng)企業(yè)的成本看得更清楚，在此基礎上確定合理的過網(wǎng)費標準。但實際上，主輔分離延宕數(shù)年，直至2011年9月，國網(wǎng)與中國電建和中國能建才簽訂主輔分離協(xié)議，將國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)中省級(區(qū)域)公司所屬的勘測設計、火電和水電施工、電力修造企業(yè)等輔業(yè)單位分離，產(chǎn)權目前已移交。據(jù)接近電監(jiān)會的業(yè)內(nèi)人士透露，最后剝離的施工輔業(yè)主要集中在發(fā)電領域，送變電相關并未剝離，國網(wǎng)內(nèi)部也仍保留著部分設計部門。國網(wǎng)還收購電力設備制造企業(yè)，進軍礦業(yè)、金融板塊及在海外展開巨額投資。

其壟斷程度和控制力不僅沒有削弱，還得到了加強。

國家電網(wǎng)控股的公司共58家，其中包括5大區(qū)域電網(wǎng)、26家省級電力公司。除此外，一類是中國電力科學研究院、國網(wǎng)北京經(jīng)濟技術研究院、國網(wǎng)能源研究院、國網(wǎng)智能電網(wǎng)研究院、南瑞集團有限公司等研究機構。二是直流建設分公司、交流建設分公司等建設管理單位。三是許繼集團、平高集團、山東電工電氣集團有限公司這類設備供應商，相繼被整合進中國電力技術裝備有限公司，該公司業(yè)務橫跨裝備研發(fā)、設計、生產(chǎn)與制造，電力工程總承包，電力技術咨詢。國網(wǎng)新源控股有限公司還擁有規(guī)模不小的發(fā)電裝機規(guī)模。

國網(wǎng)旗下還包括魯能集團、英大國際控股集團等多元化投資企業(yè)。2008年魯能私有化受阻，國資委要求撤回交易，重新劃歸國網(wǎng)。此前魯能橫跨地產(chǎn)、新能源及煤炭礦產(chǎn)投資，英大控股擁有多個金融牌照，資產(chǎn)包括證券、信托、保險、期貨、投資等業(yè)務。上述兩家公司的資本金分別達到200億元。國網(wǎng)在這些電網(wǎng)之外的資本金投資超過600億元。

國網(wǎng)總經(jīng)理劉振亞曾表示，“十二五”發(fā)展目標是把國家電網(wǎng)公司建成以電網(wǎng)業(yè)務為核心，金融、直屬產(chǎn)業(yè)和國際業(yè)務全面發(fā)展的世界一流能源集團。

國網(wǎng)的年收入高達1.8萬億元，非主業(yè)資產(chǎn)的收入占比不到1%，利潤占比近5%，2011年在1004億元的毛利中有47億元來自其他收入——包括承包境外工程和境內(nèi)國際招標工程、電力設備進出口業(yè)務以及發(fā)電業(yè)務等。

2010年2月，國家電網(wǎng)收購許繼、平高集團獲國資委批準，引起爭議，批評者稱這違背電改初衷。中國機械工業(yè)聯(lián)合會曾公開表示，國家電網(wǎng)集標準制定、設備制造、招標和采購等多重角色為一身，無益于公平、公正的競爭機制，也無益于中國電氣制造業(yè)整體競爭力的提升。“等于是國網(wǎng)畫了一張餅，然后自己把餅吃了，留給別人一些餅渣。”一位熟悉設備行業(yè)的人士如此評價。

除輔業(yè)外，國家電網(wǎng)還積極布局海外。2007年12月，國網(wǎng)公司牽頭兩家當?shù)仄髽I(yè)以39.05億美元競得菲律賓電網(wǎng)25年經(jīng)營權;2010年，國網(wǎng)公司收購Elecnor SA等七家巴西輸電公司股權，總價約17億美元;2012年2月，國網(wǎng)公司以3.87億歐元價格收購葡萄牙國家能源網(wǎng)公司(REN)25%股份;2012年年末，國網(wǎng)公司以約5億美元收購南澳大利亞輸電網(wǎng)公司ElectraNet41%股權。

劉振亞2012年11月上旬曾表示，目前國網(wǎng)海外投資已超50億美元，總資產(chǎn)達80億美元以上;國網(wǎng)公司計劃2020年前在國外投入300億-500億美元。

國網(wǎng)的投資能力來自于其主業(yè)帶來的強大現(xiàn)金流，年經(jīng)營性凈現(xiàn)金流在2000億元以上。

當年參與五號文件設計的一位專家認為，問題倒不在于國網(wǎng)的這些主業(yè)之外的投資是否盈利，而是國網(wǎng)作為一家公用事業(yè)企業(yè)，應優(yōu)先從事國內(nèi)農(nóng)村電網(wǎng)改造、無電地區(qū)電網(wǎng)改造等。國網(wǎng)的四處擴張一方面干擾了監(jiān)管，使得政府難以核實其資產(chǎn)和成本，準確確定過網(wǎng)費價格，從而阻礙電力市場形成;另一方面國網(wǎng)的這些投資也影響了其提供普遍服務。“有錢投資海外，卻沒錢投資農(nóng)網(wǎng)改造，每年哭窮向國家伸手?，F(xiàn)在農(nóng)網(wǎng)改造每年國家財政都要出20%的資本金，大概百億元左右。”前述專家如此描述電網(wǎng)投資失控下的怪現(xiàn)狀。

即便認為走出去本身無可厚非的業(yè)內(nèi)人士，也向財新記者分析將輸配電網(wǎng)成本收益與上述投資行為分開十分必要，“要把賬算清楚，哪些能入賬，成本的透明是要做的。”

“世界上最好的電網(wǎng)”

中國電網(wǎng)運行的安全性，實際上建立在留出了很高的安全裕度的基礎上，可以說是為了安全過度投資

前任國家能源局局長張國寶，曾稱贊中國的電網(wǎng)在世界上是“最好的電網(wǎng)”。他的依據(jù)是：“其他國家發(fā)生了若干次大停電，但中國沒有，中國整個網(wǎng)架結構非常清晰。我想這是由于中國有市場經(jīng)濟和改革的動力，也有當年計劃經(jīng)濟比較合理的規(guī)劃因素在里面。”

電監(jiān)會的一位官員則提出了對電網(wǎng)效率的不同看法。“同樣的電壓等級，輸電能力是多少，同樣的線路，別人輸100，我們輸50，我們號稱是全世界第一了，這個第一是什么?”

國家能源局的一位官員也認為，安全和效率之間應建立平衡，中國電網(wǎng)運行的安全性實際上建立在留出了很高的安全裕度的基礎上，可以說是為了安全過度投資。“500千伏的線路輸送能力還沒充分發(fā)揮，就非要修750千伏的超高壓線路和更高電壓等級的特高壓線路，這從投資上說是浪費。”他表示。

2006年的《電力監(jiān)管年度報告》曾明確指出，“現(xiàn)有500千伏交流線路輸電能力未能充分發(fā)揮。目前我國發(fā)電裝機容量為美國的1/2，但超高壓電網(wǎng)總規(guī)模已接近美國，電網(wǎng)輸電能力和利用率存在較大差距。輸送能力發(fā)揮不足，部分線路利用率偏低。”

電壓等級并非越高越好，而應配合相應的發(fā)電能力和用電需求。每條線路設計時都會有一個經(jīng)濟輸送功率，是經(jīng)過各種經(jīng)濟技術比較后，最合適的一個輸送功率。但根據(jù)西北電監(jiān)局2009年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在從220千伏、330千伏到750千伏的不同電壓等級中，大部分線路在實際運行時的平均功率均未達到經(jīng)濟輸送功率的一半，約三分之一線路連經(jīng)濟輸送功率的30%都沒達到。原電力規(guī)劃設計總院規(guī)劃處長、國家電網(wǎng)建設公司顧問丁功揚告訴財新記者，西北的750KV線路實際輸送功率大打折扣， “不講經(jīng)濟性”。

“一個巨大壟斷的公司，國家是根本無法監(jiān)管的，控制的資源太大，誰跟它都不是對手。這個體制的形成，好處是能夠集中所有的資源，這是犧牲其他的代價換來的。”一位投行人士認為。

對于電網(wǎng)企業(yè)，受管制的電價為其低利潤率提供了理由，但巨大現(xiàn)金流帶來的投資沖動，以及投資過程中大量隱藏的為個人和小集體輸送利益的關聯(lián)交易，則完全與公用事業(yè)的宗旨背道而馳。

作為全球最大的電網(wǎng)公司，國家電網(wǎng)2012年售電量32539億度，收入18855億元，凈資產(chǎn)收益率約4.66%，資產(chǎn)負債率57.62%，在世界500強中名列第七。近兩年發(fā)改委多次上調(diào)電價，國網(wǎng)的盈利能力有所提高，但運營效率未真正提高(參見輔文“電價的秘密”)。

中國的電價相比很多國家并不低。根據(jù)2010年國際能源署發(fā)布的電力行業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，韓國居民電價最低，僅為0.077美元/度，工業(yè)用電價格只有0.058美元;法國居民電價0.159美元，工業(yè)電價為0.107美元，英國分別為0.206美元和0.135美元，日本為0.228美元和0.158美元。這些國家人均收入都數(shù)倍于中國，即使電價超過中國1倍，相對電價仍然只有中國的幾分之一。而且這些國家的工業(yè)電價僅為居民電價的三分之二，而中國正相反，占整個用電需求75%的工業(yè)電價高出居民電價一半甚至1倍。

在發(fā)達國家中，美國電價最為便宜，其市場充分競爭，擁有數(shù)百家發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)公司以及售電公司。據(jù)美國能源信息中心(EIA)統(tǒng)計，2011年居民電價為11美分/度(約0.74元人民幣)，商業(yè)用電為10.23美分，工業(yè)用電為6.82美分(約0.43元人民幣)，平均電價9.9美分。

中國電監(jiān)會的數(shù)據(jù)顯示，2010年中國平均售電價格是0.58元，但商業(yè)用電是0.81元，非居民用電是0.74元，非普工業(yè)用電是0.77元。根據(jù)財新記者此前的調(diào)查，一些城市和地區(qū)的工商業(yè)用電實際價格在1元以上。

南網(wǎng)上市實驗

南方電網(wǎng)上市準備近三年，未能正式啟動

對于現(xiàn)行電力體制的問題，各界已有基本共識，但是，在具體改革路徑上分歧仍然存在。目前呼聲較高的是拆分電網(wǎng)，打破壟斷，同時實行輸配分開和調(diào)度獨立。也有人擔心對電網(wǎng)組織結構、資產(chǎn)和人員配置進行大“手術”震動過大，技術上有一定操作難度;還有人擔心分離后將增加電力交易環(huán)節(jié)，使內(nèi)部矛盾外部化，加大管理和交易成本;還會因分離后彼此職責不清帶來電力安全等重大隱患。

這些爭議，早在2002年中國電力體制改革方案出臺前的論證過程中就曾發(fā)生過。

各國電網(wǎng)的改革路徑不完全一致，改革徹底的國家將輸電、配電、售電分開，調(diào)度獨立，使壟斷范圍縮小，增加透明度，有利于監(jiān)管;同時售電環(huán)節(jié)放開，用戶可直接對接發(fā)電，輸配部分類似高速公路，僅收取過路費，輸配電價按照成本加成受到政府嚴格監(jiān)管。

當時有部分意見認為中國應是一張大網(wǎng)，有利于電網(wǎng)建設;另一部分意見認為輸配應該分開，或按六大區(qū)域電網(wǎng)格局及相互聯(lián)系，分成三大區(qū)域電網(wǎng)公司。最終各方在五號文件中達成妥協(xié)，形成國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司。

五號文件的起草過程中，原本將區(qū)域電網(wǎng)公司明確為股份制公司，但最終未明確寫入2002年的電力體制改革文件，區(qū)域網(wǎng)公司和省網(wǎng)公司的地位界定亦未明確，這給后來的諸多變化留下了伏筆。

南方電網(wǎng)包括了廣東、廣西、云南、貴州和海南五省(區(qū))的電網(wǎng)業(yè)務，其成立有推動西電東送的含義。廣東電網(wǎng)并非央屬資產(chǎn)，是廣東省省屬國有資產(chǎn)。南方電網(wǎng)成立后，西電東送電量從2002年的202億千瓦時增加到2012年的1243億千瓦時，增長了5倍，對廣東及西部三省的經(jīng)濟起了相當重要的作用。

廣東電網(wǎng)和南方電網(wǎng)曾先后啟動上市步驟。

廣東省最早啟動廠網(wǎng)分開，組建了粵電發(fā)電集團公司和廣東電網(wǎng)公司，并啟動了廣東電網(wǎng)上市籌備工作。中介機構進場，完成了審計評估工作，確定了電網(wǎng)定價模式，并基本完成招股書的撰稿。原計劃2002年底之前完成上市工作。2002年3月國家發(fā)布“電力體制改革方案”(即五號文件)，將廣東電網(wǎng)并入南方電網(wǎng)公司，廣東電網(wǎng)上市夭折。

南網(wǎng)公司成立后，在國資委的直接推動下，也開始研究電網(wǎng)公司上市的必要性及可行性。

南網(wǎng)上市前期困難重重：電網(wǎng)是國家嚴格監(jiān)管的行業(yè)，上市涉及到監(jiān)管規(guī)則，特別是電價機制，既要滿足資本市場對定價機制透明、清楚、穩(wěn)定，投資者要有一定的回報率要求;更要滿足中國經(jīng)濟發(fā)展對電力價格的要求，兩方面需要協(xié)調(diào)。國際經(jīng)驗證明，在技術上滿足兩方面要求是完全可行的。但中國電價機制改革是非常復雜的，涉及到方方面面的利益。

南網(wǎng)上市的另一個技術障礙是股權問題，廣東省原本持有70.4%股權，但南方電網(wǎng)被劃為央企后，人事任命亦歸中組部，廣東省對南方電網(wǎng)沒有控制權。2006年12月，廣東省政府將32%的股權賣給中國人壽，中國人壽以350億元溢價購買了這些股份。但中國人壽進入之后仍然弱勢，看不到財務報表，在董事會沒有發(fā)言權。

電網(wǎng)是國家戰(zhàn)略資產(chǎn)，國資委代表國家行使管理權是既定事實。但公司上市需要明晰股權，股權與管理權在現(xiàn)代企業(yè)制度下應該是一致的。而南網(wǎng)公司的股權解決方案難以達成一致。

農(nóng)網(wǎng)問題也是南網(wǎng)整體上市的另一個難題，電網(wǎng)不僅是一般性公司，具有提供普遍服務的義務，農(nóng)網(wǎng)的盈利性較差，成本需要在全網(wǎng)平攤，但承受能力又受到整體盈利能力(與電價水平直接相關)的限制。

據(jù)財新記者了解，關于南方電網(wǎng)上市方案的論證，當時首先考慮整體上市，因為以往國有企業(yè)部分資產(chǎn)上市有許多問題，上市公司與集團公司直接形成矛盾;大量的關聯(lián)交易、同業(yè)競爭對小投資者極端不公平，監(jiān)管難度很大。輸配資產(chǎn)分開上市在電網(wǎng)體制改革方向不明確的前提下也難以形成共識。但電網(wǎng)上市的前提條件是輸配財務核算一定要分開，這是有利于電價機制改革的。

最終，南網(wǎng)上市在2005年-2008年準備近三年后未能正式啟動，再次夭折。

在一位當時參與準備工作的人士看來，上述問題雖然存在，但不能構成電網(wǎng)上市的致命障礙，電信資產(chǎn)上市也有定價、普遍服務義務的類似問題，同樣能夠平衡各方需要。電網(wǎng)上市關鍵還是認識問題。全世界的壟斷企業(yè)的改革都需要外力推動。英國電力改革是撒切爾首相的強硬政策，法國電力公司上市是歐盟強力推動。中國壟斷企業(yè)的改革也有賴于國務院的強力推動。

參與五號文件設計的一位專家則認為，南網(wǎng)上市未果的主要原因還是中國電力體制改革未能繼續(xù)進行，電力市場沒有形成，監(jiān)管框架沒有建立，基本條件不具備。

但他承認，如果重啟電改，推動電網(wǎng)公司上市有助于壟斷企業(yè)公開財務成本，有助于監(jiān)管。

為什么拆?怎么拆?

拆分的目的是為了形成和完善電力市場;要防止區(qū)域電網(wǎng)變成小國網(wǎng)

根據(jù)財新記者從接近決策層人士獲得的消息，目前醞釀中的拆分方案是將現(xiàn)有的國網(wǎng)公司按照區(qū)域劃分為五家獨立的區(qū)域網(wǎng)公司，加上南方電網(wǎng)，中國將出現(xiàn)六家區(qū)域電網(wǎng)公司。據(jù)悉，此次分拆電網(wǎng)也征求了主導第一輪電力改革的權威人士的意見。

拆分只是路徑，最終目的是要管住電網(wǎng)，對電網(wǎng)單獨定價。包括電監(jiān)會前副主席邵秉仁在內(nèi)的很多電力業(yè)內(nèi)人士認為，在中國，很難想象有一個監(jiān)管機構能夠管住像國家電網(wǎng)公司這樣的全國一體化公司。拆分之后，六大區(qū)域電網(wǎng)公司盡管在各自區(qū)域內(nèi)仍然壟斷，但對監(jiān)管機構而言，其成本和效率可以相互比較，此外，還可通過股份制、多元化及上市等步驟推動其資產(chǎn)、成本與收益的透明。

國家能源局新能源與可再生能源司司長王駿在《什么是“水火同價”》一文中就曾建議，按照“合理成本加規(guī)定利潤”的規(guī)則，并通過在同類企業(yè)之間進行資產(chǎn)量、輸配電量和運營效率的橫向比較，對各級電網(wǎng)企業(yè)分別實行單獨定價，確定并公布其年度準許收入總量和相應的輸電、配電所有路徑的過網(wǎng)電價。這也是英、美、法等各國實施電力體制改革后對電網(wǎng)的普遍監(jiān)管模式。按照這一方式，電網(wǎng)企業(yè)的利潤受到了限制，不再與電網(wǎng)參與買賣的電量有關，電網(wǎng)的公用事業(yè)屬性得以顯現(xiàn)。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，中國原本就存在六大區(qū)域電網(wǎng)的物理區(qū)隔和公司設置，區(qū)域與區(qū)域之間電量交換很少，因此按區(qū)域拆分具有可行性。

華東、華北、華中、東北、西北等區(qū)域網(wǎng)公司是國網(wǎng)下屬的全資子公司，但國網(wǎng)公司近年來一直在削弱區(qū)域電網(wǎng)公司的作用。在組織架構上，從2002年五號文件頒布不久，國網(wǎng)公司就開始將區(qū)域電網(wǎng)的資產(chǎn)、資金和工程管理權等上收或下放到省公司，除了區(qū)域電網(wǎng)的調(diào)度職能，區(qū)域電網(wǎng)公司能做的并不多，地位十分尷尬。“做強公司總部，做實省公司，做優(yōu)地(市)公司，做精縣公司”，這樣的表述出現(xiàn)在國網(wǎng)公司目前的各種文件中。

2011年4月，國網(wǎng)公司開始了一場對區(qū)域網(wǎng)公司的改制運動，其主要動作是在區(qū)域網(wǎng)公司之外加設分部。在機構職能上，作為國網(wǎng)公司總部派出機構，區(qū)域分部取代區(qū)域網(wǎng)公司執(zhí)行電力調(diào)度、基建、規(guī)劃和設備招標等職能。到當年年底，華北、華東、華中、東北、西北五個分部形成，“初步建立總部、分部一體化運作格局”。

在物理結構上，國網(wǎng)公司力推的交流特高壓同步“三華電網(wǎng)”亦在加強總部對于全國范圍內(nèi)電網(wǎng)的實際控制力。五號文件出臺之時，六個區(qū)域電網(wǎng)還是六個交流異步電網(wǎng)，彼此之間沒有連接或弱連接。而國網(wǎng)公司目前的計劃是從2013年起的八年間，投資約 1.2萬億元，投產(chǎn)特高壓線路 9.4萬公里、變電容量3.2億千伏安、換流容量 4.6億千瓦，到2015年、2017年和2020年，分別建成“兩縱兩橫”“三縱三橫”和“五縱五橫”特高壓“三華”同步電網(wǎng)，將轄下五大區(qū)域網(wǎng)公司連為一體。

國網(wǎng)公司認為特高壓交流輸電具有容量大、距離長、損耗低的優(yōu)點，能夠滿足能源基地送出的需要。

但不少電力系統(tǒng)老專家認為，這將破壞中國目前分層、分區(qū)、分散外接電源的“三分”結構，為電網(wǎng)連鎖跳閘、破壞系統(tǒng)穩(wěn)定甚至造成大面積停電埋下隱患，同時特高壓交流的經(jīng)濟性不高。

丁功揚告訴財新記者，由于爭議較大，發(fā)改委目前的態(tài)度傾向于用“長三角聯(lián)網(wǎng)”取代“三華電網(wǎng)”，但在他參加的項目討論會上，雙方意見差異仍然難以彌合。

區(qū)域網(wǎng)內(nèi)部在物理意義上已經(jīng)實現(xiàn)了物理互連，區(qū)域間的聯(lián)系相對較弱，在特高壓交流項目建成之前，主要以直流背靠背的方式聯(lián)系，跨區(qū)輸電量尚不足全社會用電量的5%。這是數(shù)位接受財新記者采訪的人士認為按照區(qū)域網(wǎng)公司結構拆分可行的理由之一。也有較為保守的意見提出建立獨立于電網(wǎng)的電力交易機構來削弱其壟斷。

前述投行人士則認為，橫向拆分為區(qū)域電網(wǎng)公司之后，為了減少資產(chǎn)、人員分割帶來的震動，輸配分開可以緩行。在縱向運營模式上先對輸配電業(yè)務進行獨立定價和監(jiān)管或許更具現(xiàn)實意義。輸配電價之所以要分開，是因為其電壓等級、線路長度不同，成本存在差異，分開后有利于核定成本。中國的配電主要由各地的供電局來完成，在國外則可以市場化。

前述參與五號文件設計的人士則強調(diào)，即使目前先不進行輸配分開，也應在輸電網(wǎng)公司之下，建立獨立核算的配電網(wǎng)子公司。電監(jiān)會前副主席邵秉仁認為，輸配分開的好處是可以為用戶提供更多選擇，引入更多元化的競爭主體，使供電側的競爭更加充分。

拆分的最終目的，是推動中國電力市場的形成和完善。前述五號文件設計者認為，拆成小電網(wǎng)之后，要防止區(qū)域電網(wǎng)公司變成小國網(wǎng)，需要做好三項配套改革：其一是在發(fā)電側和供電側放開，引入多元化競爭主體;其二是監(jiān)管必須有所作為，通過核定資產(chǎn)、成本和確定過網(wǎng)費標準有效管住電網(wǎng);其三是管住輸配電價，放開銷售電價，同時進行費改稅，取消目前附加在電價上的各種收費，包括國家重大水利工程建設基金、大中型水庫移民后期扶持資金、可再生能源電價附加、城市公用事業(yè)附加費等。

至于調(diào)度，“可以獨立，也可以放在區(qū)域網(wǎng)公司。”他表示。

電監(jiān)會教訓

為監(jiān)管電力市場所設的電監(jiān)會，一直沒能等到真正電力市場的到來

改革和監(jiān)管，是對于未來重新組建的國家能源局的大挑戰(zhàn)。電監(jiān)會的命運已提供前車之鑒。“有為才能有位。”這是一位電監(jiān)會官員對于自己所在機構處境的評價。

2003年3月掛牌，2013年3月確定不再保留，這是電監(jiān)會尷尬的十年。為監(jiān)管電力市場所設的電監(jiān)會，一直沒能等到真正電力市場的到來，職能主要集中在安全監(jiān)管、價格檢查以及供電質(zhì)量等方面，在推動進一步電力改革方面鮮有作為。

在人事任命、財務等“關鍵”領域缺少職能，也讓電監(jiān)會在面對強勢的壟斷電網(wǎng)企業(yè)時，顯得十分弱勢。辦公地點就位于監(jiān)管對象——國家電網(wǎng)公司——總部大樓內(nèi)，在一個側面凸顯了電監(jiān)會的獨立性窘境。

此番電監(jiān)會與能源局重組，悲觀者視為電改的失敗與倒退，樂觀者則認為政監(jiān)合一的結構有助于電監(jiān)部門增強話語權。原電監(jiān)會副主席邵秉仁向財新記者指出，新機構不應再把爭權作為重點，應真正轉變職能，把推進改革作為首要任務，否則還會重陷尷尬。

“電監(jiān)會不管叫什么，監(jiān)管要公開獨立和專業(yè)化，樹立立法行政的典范，明確邊界。”一位熟悉電力監(jiān)管的專家向財新記者表示，監(jiān)管內(nèi)容包括安全、公平接入監(jiān)管，輸電合理成本，配售電以及普遍服務質(zhì)量的監(jiān)管等。對于限制收入的電網(wǎng)企業(yè)，為了避免投資不足的問題出現(xiàn)，則可以采用政府的激勵手段加以解決。

美國斯坦福大學的研究者于洋向財新記者強調(diào)了對監(jiān)管市場勢力的重要性，包括監(jiān)管發(fā)電側可能存在的壟斷、合謀等市場勢力和監(jiān)管輸配電價格以及監(jiān)視輸配電服務提供者是否通過操控輸配電量來抬高輸配電價格。

在發(fā)電側開放競爭以后，保障競爭的最關鍵政策就是電網(wǎng)的公平開放原則。只要符合電網(wǎng)管理的相關安全性、穩(wěn)定性和經(jīng)濟性的要求，所有發(fā)電企業(yè)都有權接入電網(wǎng)。這需要加強對調(diào)度的監(jiān)管。調(diào)度在某種程度上決定了電力市場各個參與者的利益。去年6月，國家能源局發(fā)展規(guī)劃司副司長何勇健曾撰文指出，“電網(wǎng)企業(yè)可以利用調(diào)度手段，通過發(fā)電計劃和利用小時安排，以及對用戶拉閘限電和收取容量費等方式，直接影響發(fā)電企業(yè)和用戶等的權益，同時可利用調(diào)度專業(yè)性強的特點，規(guī)避政府監(jiān)管和社會監(jiān)督。”電力調(diào)度具有公共服務性質(zhì)，“但隸屬于電網(wǎng)的調(diào)度機構，自覺或不自覺成為電網(wǎng)企業(yè)‘謀利’的工具，使其扮演的角色與其公共職能的本質(zhì)屬性之間出現(xiàn)了偏差。”

調(diào)度獨立在目前的電力市場化改革中呼聲較高，但即便機構上不獨立(國外亦有這樣的案例)，但其公平公正公開原則需要得到保證。美國部分地區(qū)、加拿大、阿根廷等實行了調(diào)度獨立與建立電網(wǎng)準許收入制度相結合的一攬子改革，改革成效明顯。

從英美各國的改革經(jīng)驗看，從組織結構等方面進行市場化改革耗時不長，但電力市場的建立往往需要耗費十余年時間，其中亦走過彎路。

英國在電力改革的第一階段建立了競爭性、市場化的“電力庫”體系，幾乎所有的電力交易都強制通過電力庫進行，后來出現(xiàn)了操縱價格、缺乏用戶和需求方參與、競價和定價過程復雜等問題。英國不得不從2000年起進行第二次電力改革。

國內(nèi)亦有教訓。2004年東北區(qū)域電力市場開始仿照英國模式模擬運行，2005年開始試運行，2006年進行年度競價后被電監(jiān)會和發(fā)改委叫停。當時總體框架是在東北電網(wǎng)覆蓋區(qū)域建立一個區(qū)域電力調(diào)度交易中心，各省設電力結算中心，實行統(tǒng)一市場規(guī)則、交易平臺和電力調(diào)度。容量電價由價格主管部門制定，電量電價由市場競價形成。但因競爭主體有限，煤價上漲，且當時電力市場供不應求，競價產(chǎn)生的價格高于市場啟動前的平均價格，差額資金虧空巨大。一位熟悉當時情況的能源局官員則表示：“東北電力市場沒搞成，就是沒有給電網(wǎng)整體定價，該干的事沒干。大企業(yè)直供也是，東北當時要按線路一條條定。”

電力市場的建立絕非易事，在交易形式和價格形成方面有很多細節(jié)需要考慮，這方面歐美過去數(shù)十年的經(jīng)驗能為中國提供參考。國務院研究室綜合司副司長范必此前在接受財新記者采訪時建議，在對電網(wǎng)規(guī)定準許利潤的基礎上確立了合理的輸配電價后，在電力市場建立初期可對用電量占全社會用電量15%的居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電仍實行政府直接定價，對工業(yè)和商業(yè)用戶，按電壓等級從高到低，逐級、限期實行與發(fā)電企業(yè)直接交易，自行商定交易電量和電價。待電力競爭充分后，再考慮逐步放松對居民生活和農(nóng)業(yè)用電的管制。