在被稱為最后的壟斷堡壘“鐵道部”被撤銷之后，人們的眼光重新轉向上一輪市場化改革已確定好市場化路徑、有待執(zhí)行的一些基礎產業(yè)領域。電力，無疑是其中最典型的代表之一。

從2002年發(fā)布以市場化改革為主導的標志性5號文件起，中國社會已然過去一個長達10年的政治周期，電力改革被眾多業(yè)內人士認為，實際上無所進展。隨著曾被當作主要改革對象的國家電網公司的業(yè)務范圍和實力已進一步壯大，中國電力改革重新回到了“怎么改”這一起點問題上。

無論是來自國家發(fā)改委，還是國務院發(fā)展研究中心等部門的相關學者，在記者問及關于電力改革的進展和個人觀點時，一致的回應是：等三中全會后再說。顯然，在輸配電改革、電力市場建設和電價改革等牽涉重大利益重置和分配的電力改革領域，業(yè)內人士對被賦予“改革之會”的三中全會普遍抱有較大希望。

改革方向仍在研究

2002年，在時任國務院總理朱镕基的推動下，國務院發(fā)布《中國電力體制改革方案》(業(yè)內簡稱5號文件)，啟動了以市場化為方向的改革，核心是16個字—廠網分開、主輔分離、輸配分開和競價上網。

2003年走出第一步，通過對國家電力公司分拆重組，成立了國家電網公司、南方電網公司以及中電投、華能等五大發(fā)電公司。國家電力監(jiān)管委員會應運而生。這一改革模式被認為是借鑒了英國的電力改革的模式。

在這一初步改革之后，曾進行廠網分開，在發(fā)電側引入競爭，降低了發(fā)電設備和裝機的造價。但此后，電改即限入舉步不前之境，擬議中的主輔分離以及東北電力市場和直購電等試點陷入僵局。

與此同時，國家電網悄然完成了對五大區(qū)域電網的削權，將五大區(qū)域電網公司改為五大區(qū)域電網分部，將財權等下放到省級公司，區(qū)域電網成為單一的調度中心。而政府繼續(xù)對上網電價和終端銷售電價實行行政管制，國家電網保持著在買電和售電環(huán)節(jié)的壟斷，原本計劃進一步完成輸配分開的國家電網公司“坐大”，在金融、電建、礦業(yè)等多個領域和海外大力擴張。

與此相對照，因電力市場改革而成立的電監(jiān)會則被認為是10年無功，終于在今年初被撤銷，并入國家發(fā)改委能源局，使得對于電力行業(yè)的監(jiān)管方式，從政監(jiān)分離再次調整為政監(jiān)合一。作為電力市場化改革的產物，因為電力“市場”沒有真正意義上形成，電監(jiān)會一直處于“無市場可監(jiān)管”的尷尬境地。在業(yè)內人士看來，10年來，它的主要成績是進行了一系列以市場為導向的電力政策研究。

究其原因，電監(jiān)會的職責與原先的設計差異很大，其應擁有的最重要的兩個權力，即定價權(包括價格監(jiān)管)和制定市場規(guī)則的權力，包括市場準入、退出以及投資要求等，前者仍在發(fā)改委價格司手里，后者由于國家電網在系統(tǒng)內迅速的收權，也被擋在行業(yè)之外。在這種缺乏實施行業(yè)監(jiān)管的手段和資源的窘境下，電監(jiān)會缺乏權威性在所難免。

另外，有研究者已經指出，只有用戶容量相對飽和，電網容量和發(fā)電能力都有富余的情況下，廠網分開、競價上網的改革才能真正發(fā)揮作用，當時也不具備這個條件。

于是，頗有諷刺意味的是，在理想色彩濃烈的市場化為導向的改革方案下，中國的電力改革逐漸形成了具有絕對壟斷權的巨型國企。

一位業(yè)內人士向記者表示，說到電力改革，一兩年前談，半年前談，和現(xiàn)在談，沒有什么大的區(qū)別，基本問題都是一樣的，政策層面也并無大的動向，仍是在研究不同的改革方向。

唯一被認為有市場化改革亮點的是大用戶直購電。但甚至是直購電這樣被認為非核心、并不足以影響整個電力行業(yè)大格局的改革措施，在現(xiàn)實中的規(guī)劃力度也非常小。而且由于一般用電大戶都是高耗能產業(yè)，直購電得到的價格優(yōu)惠，甚至存在鼓勵需要淘汰的落后產能的可能，與國家通過電力改革升級經濟的意圖相背離。

廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯渠對記者表示，直購電概念不錯，在發(fā)達國家也是普通操作方式，但在中國推行幾年以來，在現(xiàn)實中存在許多具體操作的問題：在目前電價不能動，各個企業(yè)的供電量也不能動的情況下，直購電對電價市場化形成影響有限。

重回討論起點

今年3月，有媒體報道，決策者正醞釀通過分拆國家電網公司，推動新一輪電力體制改革，停滯10年的電力體制改革即將重啟，并表示，改革的決心來自中國新一屆政府的最高決策層。

因為新一代主管經濟的領導人明顯的市場化改革形象，這一報道再次引起了電力改革是否會沿續(xù)市場化思路，具體而言就是國家電網分拆與否的猜想。但隨即中電聯(lián)發(fā)表聲明，表示未有聽過分拆電網一說。并進一步表示，國務院深化2013年經濟體制改革征求意見中，也沒有拆分國家電網的改革內容。所謂市場化，是傳言，而非預言。

安全和效能，一向是國家電網回應市場化改革的重大武器，過去10年，雖然在市場化改革方面進展有限，但國家電網作為一個巨型企業(yè)進行了急速擴張，在電力建設方面也取得了長足進展。作為全球最大的電網公司，國家電網2012年售電量32539億度，收入18855億元，在世界500強中名列第七。發(fā)展到如今的狀況，也使得國家電網在電力行業(yè)決策時，具有很大的話語權。

國家電網總經理劉振亞曾表示，“十二五”發(fā)展目標是把國家電網公司建成以電網業(yè)務為核心，金融、直屬產業(yè)和國際業(yè)務全面發(fā)展的世界一流能源集團。據(jù)業(yè)內估算，國家電網在電網之外的資本金投資超過600億元。

而電力的市場化改革也有不同的方案，一種是更為徹底的市場模式，即將實行完全的發(fā)電、輸電、配電和售電分開，并將國家電網分拆為幾大區(qū)域電網，以便于監(jiān)管;另一種是，不以電網分拆和輸配電分離為主要內容，而是通過直購電的模式，使發(fā)電和售電兩端實現(xiàn)市場化，同時將國家電網改造為一個只管電力輸送，利潤受到嚴格管控的公益性企業(yè)。

作為電力市場化改革代表的電監(jiān)會合并至國家能源局后，原電監(jiān)會主席吳新雄攜原班子多位成員執(zhí)掌國家能源局。國家能源局副局長王禹民早在今年3月描繪的電改藍圖是：電改在于體制和機制上的雙重改革突破，輸電的不賣電，即由政府制定出臺獨立的輸配電價，電網企業(yè)負責把電網這條“公路”建好，按輸配電價收取“過路費”，用于電網投資建設和維護，同時逐步放開上網電價和銷售電價。

電力改革的基本命題，在10年后，以更為強勢的壟斷企業(yè)與市場化改革理想之間的尖銳對照，再一次呈現(xiàn)在社會面前。

在目前對具體改革路徑爭議頗多的情況下，至少電價改革的這一目標方面有一定共識。中國的電價改革步伐緩慢，政府定價依然占據(jù)主導地位，屬于競爭環(huán)節(jié)的上網電價和銷售電價仍然被嚴格管制，而具有壟斷性質的輸配電價卻恰恰沒有管住，在這種情況下，作為基礎資源產品的電力價格無力反映市場運行的實際情況。理順電價定價機制，實現(xiàn)從上游煤炭價格到下游用電價格聯(lián)動的市場化調節(jié)，即破除垂直一體化的壟斷結構，在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)實現(xiàn)有效競爭，同時對具有自然壟斷屬性的輸、配電網絡嚴格監(jiān)管，不僅使得整個行業(yè)各個環(huán)節(jié)的電力成本更為透明，便于監(jiān)管，也使得電力需求能作為社會生產的基本信號，并淘汰高耗能落后產業(yè)，為中國的產業(yè)升級提供重要支撐。

而作為頗有影響的決策性專家，國家發(fā)改委能源所所長周大地也堅持電力改革“重在電價改革”的意見，認為各種分拆方案很多時候是“為市場而市場”，未必有利于中國電力行業(yè)的健康發(fā)展，而目前電價完全由國家定價，積累下的價格扭曲和經濟評價體系失效，越來越嚴重，已經影響到整個經濟的發(fā)展。