趙憶寧


到目前為止，我國(guó)的固定電話和移動(dòng)電話兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)總量都居世界首位，去年底用戶
總量達(dá)到了5．3億。



我國(guó)電話用戶增長(zhǎng)之快，超過國(guó)內(nèi)外各方面幾年前的預(yù)期，也提前兩年完成了
“十五”計(jì)劃電話普及率目標(biāo)（全國(guó)電話普及率超過40％），但是離“十五”計(jì)劃的農(nóng)村電信普遍
服務(wù)目標(biāo)（95％以上行政村通電話）差距甚大。因?yàn)槿ツ甑?，中?guó)的村通電話率雖然達(dá)到了89．
2％，但仍有8萬個(gè)左右的行政村不通電話。



全國(guó)平均來看，目前我國(guó)農(nóng)村固定電話普及率為11％左右，僅為城市水平的
1／3（31．4％）。



為何“十五”期間沒有完成計(jì)劃目標(biāo)？首先是政府的職責(zé)。



新一屆信息產(chǎn)業(yè)部采取的方式是啟動(dòng)《農(nóng)村通信普遍服務(wù)實(shí)施方案》和《農(nóng)村
通信普遍服務(wù)——村通工程實(shí)施方案》，這是與6大運(yùn)營(yíng)公司談判協(xié)商的結(jié)果。



“村通工程”雖然受到歡迎，但還屬于“示范”范疇，進(jìn)展不大，有點(diǎn)“急就
章”的感覺。尚沒有像印度那樣建立一個(gè)農(nóng)村普遍服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制，而是仍然利用行政手段來促進(jìn)
普遍服務(wù)。



為何農(nóng)村普遍服務(wù)基金至今仍未能在中國(guó)建立起來？主管部門有一些“擔(dān)
心”。



依照他們對(duì)中國(guó)若干基金的經(jīng)驗(yàn)，往往出臺(tái)時(shí)的理由冠冕堂皇，甚至被說得天
花亂墜，偏偏后來出現(xiàn)問題，有些基金最后成了一些部門的“小金庫(kù)”。



造成問題的根源是管理不善，一些基金沉淀下來很多錢，最后經(jīng)濟(jì)改革、部門
撤銷，本來取之于企業(yè)的這些費(fèi)用最后又都到哪里去了？



幾年前就提出的農(nóng)村普遍服務(wù)基金在這一背景下，方案在發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)
資委與信息產(chǎn)業(yè)部等部門之間轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，沒有取得共識(shí)。



中國(guó)國(guó)情與印度不同，從1996年到1999年村通增長(zhǎng)幅度的確非常大，但那時(shí)電
信改革還沒有完全到位。



在電信壟斷經(jīng)營(yíng)時(shí)期，由于政企合一、郵電合一，電信普遍服務(wù)一直是由原中
國(guó)郵電電信總局承擔(dān)，采用的方式是交叉性補(bǔ)貼。



今天為什么中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通依然承擔(dān)著普遍服務(wù)的一個(gè)原因，就是從歷史
沿襲過來的。



電信改革之后，回過頭看新世紀(jì)的頭幾年，“村村通”工程增長(zhǎng)的比例顯著下
降，讓人們看到企業(yè)市場(chǎng)化以后的利益格局——普遍服務(wù)有一邊建設(shè)一邊往下走的狀況。



原因何在？因?yàn)槠毡榉?wù)除了有投入的成本以外，還有平時(shí)的運(yùn)營(yíng)成本，這一
運(yùn)營(yíng)成本對(duì)于邊遠(yuǎn)地區(qū)來講是非常高的，造成已經(jīng)通了電話的村子逐漸淪為不通。



印度的經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)借鑒和學(xué)習(xí)。今年4月，有專家從公共財(cái)政和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的
理論來論證基金建立的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付功能，進(jìn)一步針對(duì)建立農(nóng)村普遍服務(wù)基金提出一些看法。



國(guó)務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志批示，在落實(shí)今年的改革任務(wù)方面，明確提出了“探索實(shí)
行電信普遍服務(wù)機(jī)制，加快建立電信普遍服務(wù)基金”的看法，從法律上保障農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)的
農(nóng)民能夠享受到電信技術(shù)發(fā)展帶來的好處。



可喜的是，基本上所有的運(yùn)營(yíng)商已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，在中國(guó)建立農(nóng)村普遍服務(wù)基金
已經(jīng)刻不容緩。



但是，在中國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村普遍服務(wù)有兩個(gè)問題不可忽視：其一就是電信體制改革
以后，中國(guó)的電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局基本奠定，而且這幾家公司的主要部分都陸續(xù)成為上市公司。



在這樣的情況下，由于企業(yè)要按照效益最大化的原則進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，勢(shì)必對(duì)這
些成本開銷大、經(jīng)營(yíng)虧損的業(yè)務(wù)要重新進(jìn)行研究；其二，就是關(guān)于建設(shè)時(shí)期如何籌集資金？如何分
配和使用普遍服務(wù)基金？怎么確定普遍服務(wù)的成本？怎樣根據(jù)這個(gè)成本，根據(jù)普遍服務(wù)的目標(biāo)來分
配普遍服務(wù)基金？



這個(gè)成本的測(cè)算一直是個(gè)難題。



電信行業(yè)的運(yùn)營(yíng)商都在“算賬”：中國(guó)移動(dòng)每年的利潤(rùn)零頭就是中國(guó)聯(lián)通的總
收入，因而擔(dān)心會(huì)讓他們扛大頭。



他們認(rèn)為，中國(guó)聯(lián)通從中國(guó)電信分離出去的時(shí)候，是帶著網(wǎng)絡(luò)資源出去的，跟
現(xiàn)在的中國(guó)電信一樣，都是“帶著家產(chǎn)出去的”。



如果按收入上交基金，憑什么？中國(guó)電信也一樣，多少年來他們一直承擔(dān)著西
部的普遍服務(wù)，投入資金上百億；鐵通甚至認(rèn)為，公司成立時(shí)沒有得到更多的資源，連初裝費(fèi)都沒
有，現(xiàn)在要我們?nèi)コ袚?dān)農(nóng)村普遍服務(wù)的投入，不在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)上，原來競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)就不一樣。



在這種情況下，假設(shè)按營(yíng)業(yè)收入承擔(dān)農(nóng)村普遍服務(wù)基金，利益協(xié)調(diào)與核算已經(jīng)
成為一道繞不開的難題。



專家認(rèn)為，在普遍服務(wù)中，在政策層面大概存在三個(gè)主要問題：第一就是誰來
制定和實(shí)施電信普遍服務(wù)的政策；第二是如何為這個(gè)政策籌集資金；第三是如何分配和使用這些基
金。這是中國(guó)實(shí)行普遍服務(wù)的三個(gè)主要環(huán)節(jié)。



可喜的是，啟動(dòng)普遍服務(wù)成本補(bǔ)償?shù)臏y(cè)算工作，以及對(duì)資金收取的方案測(cè)算，
種種舉措都已經(jīng)列入有關(guān)部門的議事日程之內(nèi)。



摘自　南方網(wǎng)