一部期待了25年的法律能否給整個(gè)中國(guó)電信業(yè)帶來突破？回答也許是肯定的，但前提是這部法律必須能解決諸多根本性的問題。

　　來自信息產(chǎn)業(yè)部的消息顯示，《電信法》送審稿(簡(jiǎn)稱送審稿)經(jīng)信產(chǎn)部及各部委審議通過基本定稿后，已于去年8月送達(dá)至國(guó)務(wù)院法制辦審議。目前國(guó)務(wù)院法制辦仍在征求各界意見進(jìn)行修訂，最樂觀的估計(jì)，《電信法》送審稿將在今年年底提交至全國(guó)人大常委會(huì)審議表決。預(yù)計(jì)明年3月將是《電信法》出臺(tái)的最佳時(shí)機(jī)。

　　但這部涉及了諸多利益主體的法律，從一開始就注定要面臨太多的爭(zhēng)論與爭(zhēng)執(zhí)，過去是這樣，直到它誕生前也是如此。

　　關(guān)鍵定義改變

　　“我非常失望?！?月5日晚間，在談及對(duì)《信產(chǎn)部關(guān)于報(bào)請(qǐng)審議(電信法)(送審稿)的請(qǐng)示》后的感受時(shí)，北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授闞凱力情緒有些激動(dòng)。闞教授同時(shí)也是《電信法》立法專家咨詢委員會(huì)成員，從2001年開始，就多次參與到《電信法》草案的制定中去。

　　讓闞教授如此動(dòng)容的是，與此前交給專家討論的《電信法》草案相比，交給國(guó)務(wù)院法制辦的《電信法》送審稿在一些關(guān)鍵定義上進(jìn)行了大幅修改。

　　修改發(fā)生在對(duì)電信業(yè)務(wù)的分類上。在《電信法》草案里，電信業(yè)務(wù)被區(qū)分為第一類電信服務(wù)業(yè)和第二類電信服務(wù)業(yè)。

　　所謂第一類電信服務(wù)業(yè)，指的是通過自己建設(shè)的電信傳輸設(shè)施和其他輔助設(shè)施等提供電信服務(wù)，或者將電信傳輸?shù)仍O(shè)施出租他人使用的行業(yè)。

　　目前，第一類的主要代表企業(yè)有中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)網(wǎng)通及鐵通等電信企業(yè)。這些企業(yè)被稱為第一類電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者，是指控制必要的基礎(chǔ)電信設(shè)施并且在電信服務(wù)市場(chǎng)中占有較大份額，能夠?qū)ζ渌娦欧?wù)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入電信服務(wù)市場(chǎng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的經(jīng)營(yíng)者。

　　第二類電信服務(wù)業(yè)則被劃為特殊第二類電信服務(wù)業(yè)和一般第二類電信服務(wù)業(yè)。特殊第二類電信服務(wù)業(yè)是指租用電信傳輸、交換等設(shè)施提供本地、長(zhǎng)途、國(guó)家公眾語音服務(wù)等業(yè)務(wù)的行業(yè)，國(guó)內(nèi)目前基本沒有這類企業(yè)存在，因此可以看作中國(guó)政府對(duì)WTO開放“虛擬運(yùn)營(yíng)商”的良好貫徹；一般第二類電信服務(wù)業(yè)是除特殊第二類電信服務(wù)業(yè)之外的電信服務(wù)業(yè)，目前的電信增值服務(wù)公司應(yīng)該都在此類。

　　闞凱力稱，根據(jù)這種分類方法，經(jīng)營(yíng)第一類電信業(yè)務(wù)需要向監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)發(fā)放許可證，而經(jīng)營(yíng)第二類電信業(yè)務(wù)只需要向監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案登記即可?！叭绻捎眠@種分類方法，將使得大量電信業(yè)務(wù)對(duì)外部資本放開，競(jìng)爭(zhēng)的加劇會(huì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的迅速繁榮?！?

　　實(shí)際上，信產(chǎn)部?jī)?nèi)部人士透露，對(duì)電信業(yè)務(wù)的這種新分類方法在信產(chǎn)部?jī)?nèi)部也被視為是《電信法》草稿中的最大突破。去年4月，信產(chǎn)部召集《電信法》立法專家咨詢委員會(huì)討論《電信法》草稿的修訂時(shí)，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)《電信法》起草工作的信產(chǎn)部政策法規(guī)司司長(zhǎng)蔣耀平還在會(huì)議上專門提出來，“這(新分類方法)是我們向前走出的最大一步?！?br />
　　但為何僅僅時(shí)隔幾個(gè)月，送審稿中對(duì)電信業(yè)務(wù)的分類方法就發(fā)生了根本性的變化?記者手中這份于2004年7月28日印發(fā)的送審稿第二章第八條顯示：“經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)審察批準(zhǔn)，取得《基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)許可經(jīng)營(yíng)許可證》。經(jīng)營(yíng)增值電信業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)在電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)辦理登記。”

　　“歷史的倒退？”

　　闞凱力稱，目前國(guó)際上對(duì)電信業(yè)務(wù)的分類有兩種：一種是歐美國(guó)家普遍采用的按基礎(chǔ)、增值進(jìn)行分類；一種是日本等國(guó)即按第一類、第二類的方法來分類。

　　“從目前電信技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)來看，隨著技術(shù)更新的加快，將使得基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)與增值電信業(yè)務(wù)之間的界限進(jìn)一步模糊化。后一種分類方法無疑是比較適應(yīng)潮流的，而且也有利于促進(jìn)新技術(shù)的發(fā)展?！标R凱力表示。

　　“如果新出臺(tái)的《電信法》還按照老的分類方式，且不說網(wǎng)絡(luò)電話、寬帶電話這些新產(chǎn)業(yè)怎樣發(fā)展，就連如何對(duì)新技術(shù)進(jìn)行監(jiān)管都很難?！币欢螘r(shí)間以來，寬帶電話在全國(guó)各地風(fēng)起云涌，大有替代傳統(tǒng)電話之勢(shì)。運(yùn)營(yíng)商提供的寬帶電話市話每分鐘僅0.09元，長(zhǎng)途每分鐘只有0.2元，而且無月租費(fèi)和初裝費(fèi)。

　　耐人尋味的是，去年7月，長(zhǎng)城寬帶和中國(guó)電信在北京推出的超低價(jià)格的寬帶電話，但業(yè)務(wù)開展未足半月，即被信產(chǎn)部叫停。“這很大程度上就源于現(xiàn)有的《電信條例》無法對(duì)新技術(shù)的發(fā)展所催生的新技術(shù)進(jìn)行定義和管理。”當(dāng)北京電信業(yè)內(nèi)人士指出。

　　“這簡(jiǎn)直是一種歷史的倒退!”闞凱力說。

　　是什么力量使得《電信法》送審稿相對(duì)于草稿會(huì)發(fā)生如此大的改變?闞凱力告訴記者，如果采用《電信法》草稿中的分類方法，將會(huì)出現(xiàn)大量的虛擬運(yùn)營(yíng)商，新技術(shù)的應(yīng)用也會(huì)迅速普及，激烈的競(jìng)爭(zhēng)將導(dǎo)致資費(fèi)迅速下降?！爱?dāng)初IP電話分流長(zhǎng)途電話的局面有望在其它基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)上重現(xiàn)?！标R凱力舉例說，“263現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)電話業(yè)務(wù)就已經(jīng)擁有了幾千萬的用戶?！?br />
　　“你只需要看看，是哪些集團(tuán)得益了，就會(huì)明白是誰在幕后推動(dòng)了對(duì)分類方法的修改?！标R凱力明確指出，“采用草稿中的分類方法，將使得運(yùn)營(yíng)商面臨激烈的市場(chǎng)沖擊，而國(guó)資委也不可能眼睜睜看著運(yùn)營(yíng)商的利潤(rùn)出現(xiàn)巨大的下滑?！?br />
　　了解《電信法》草稿和送審稿起草情況的一位信產(chǎn)部?jī)?nèi)部人士說，《電信法》草稿在征求運(yùn)營(yíng)商意見時(shí)，一些基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商確實(shí)對(duì)分類方法提出了意見，他們擔(dān)心過分開放市場(chǎng)會(huì)帶來很大的競(jìng)爭(zhēng)壓力。

　　這位人士同時(shí)說，從另一方面來看，如果使用草稿中的分類方法，就必須要對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)管體系重新布局，而這在短時(shí)間內(nèi)是很難實(shí)現(xiàn)的，必將給地方電信的監(jiān)管部門留下一個(gè)不可完成的任務(wù)。“這也是為何送審稿相對(duì)于草稿后退一步的原因。”

　　但闞凱力認(rèn)為，這一變動(dòng)顯然違背了信產(chǎn)部當(dāng)初制定《電信法》的十六字方針：打破壟斷，有效競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)監(jiān)管和優(yōu)化配置。

　　在此之前，國(guó)資委強(qiáng)力介入電信市場(chǎng)，三大運(yùn)營(yíng)商高管互換、醞釀中的電信再重組等，都顯示出國(guó)資委對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的擔(dān)心。

　　闞凱力對(duì)這種趨勢(shì)表示擔(dān)心，他一針見血地指出，《電信法》出臺(tái)需要解決的根本性問題，就是國(guó)有企業(yè)多年來在電信領(lǐng)域形成的壟斷是需要繼續(xù)維護(hù)還是要堅(jiān)決打破?“這是個(gè)核心問題?！彼f，“這個(gè)問題一解決，諸如互聯(lián)互通、網(wǎng)間結(jié)算、普遍服務(wù)等問題都會(huì)迎刃而解。”[!--empirenews.page--]

　　不過，上述信產(chǎn)部人土顯然比闞教授更懂得適應(yīng)中國(guó)國(guó)情，他說：“十六字方針要執(zhí)行，但我們的步子同時(shí)也不能邁得太快了?！?

　　信監(jiān)會(huì)暫不入法

　　關(guān)于電信業(yè)務(wù)分類方法的突變，只是《電信法》在25年漫漫長(zhǎng)夜中遇到的諸多爭(zhēng)執(zhí)中最經(jīng)典的一幕之一。

　　《電信法》立法專家咨詢委員會(huì)成員、中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員余暉認(rèn)為，電信立法涉及很多的部門利益，如國(guó)家發(fā)改委的投資審批權(quán)和價(jià)格管理權(quán)；將網(wǎng)絡(luò)傳輸聲像納入到草案中，又涉及到近年來爭(zhēng)執(zhí)不決的三網(wǎng)融合問題；還有反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷，這是工商行政管理局和未來反壟斷機(jī)構(gòu)的管轄范圍。此外，國(guó)有資產(chǎn)的管理問題，外資進(jìn)入的審批問題，又涉及到國(guó)資委和商務(wù)部。

　　事實(shí)上，從1980年正式起草《電信法》開始，各方利益團(tuán)體就一直圍繞《電信法》而爭(zhēng)論不休。

　　全國(guó)政協(xié)委員、北京郵電大學(xué)經(jīng)管學(xué)院首席教授梁雄建回憶，當(dāng)初郵電部之所以遲遲拿不出《電信法》草稿來，原因一是政府高層認(rèn)為郵電部提出的思路過于保守，二是郵電部認(rèn)為電信投資的產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于郵電部的說法遭到了相關(guān)部委的反對(duì)。

　　信產(chǎn)部組建后，《電信法》中該如何定義電信，電信和廣電如何相互開放市場(chǎng)、兩個(gè)物理網(wǎng)絡(luò)如何統(tǒng)一管理，廣電總局和信產(chǎn)部又就此爭(zhēng)論不下。根據(jù)1998年信產(chǎn)部成立時(shí)確定的職能，廣電網(wǎng)的物理網(wǎng)絡(luò)應(yīng)歸信息產(chǎn)業(yè)部管理，但迄今并未實(shí)現(xiàn)這一管理職能。因?yàn)槠渲猩婕靶麄鞑块T對(duì)思想意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的管理問題，廣電部門一直對(duì)廣播電視網(wǎng)獨(dú)立管理，還反過來要求電信對(duì)廣電開放。雙方對(duì)管轄權(quán)的爭(zhēng)議一直吵到了國(guó)務(wù)院及全國(guó)人大。

　　直到《電信法》送審稿中，雖然按照國(guó)際電聯(lián)的規(guī)定，明確“電信是指利用有線、無線的電磁系統(tǒng)或者光電系統(tǒng)，傳輸、發(fā)射、接受或者處理語音、文字、數(shù)據(jù)、圖像以及其他任何形式的信息活動(dòng)”。但有專家認(rèn)為，名義上是涵蓋了廣電網(wǎng)絡(luò)，但卻絕口不提“廣電”二字，實(shí)際上和《電信條例》一樣做了模糊處理。

　　而最新的爭(zhēng)論則是是否要將設(shè)立獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)寫入《電信法》中去。

　　據(jù)業(yè)內(nèi)資深人士透露，《電信法》草稿在交到國(guó)務(wù)院法制辦后，包括國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、全國(guó)律師協(xié)會(huì)等研究機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體都向法制辦提議，將“設(shè)立一個(gè)國(guó)家電信監(jiān)管委員會(huì)”寫入《電信法》。因?yàn)樗蛯徃逯嘘P(guān)于監(jiān)管主體只是在第一章總則第七條中語義含糊地描述為：“國(guó)家電信監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)全國(guó)的電信業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理”。

　　該人土稱，設(shè)立一個(gè)融合性的獨(dú)立電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)是大勢(shì)所趨，此前已有多種方案提出，包括在信產(chǎn)部、務(wù)院或全國(guó)人大下面新設(shè)這一機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在的情況下看，比照電監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)的設(shè)置，管理層比較傾向于將新的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)掛靠在國(guó)務(wù)院下。

　　“這些說法不會(huì)出現(xiàn)在《電信法》中。”這位人土說，考慮到在位管理機(jī)構(gòu)的反對(duì)意見很強(qiáng)，例如信產(chǎn)部提出從國(guó)家的信息化戰(zhàn)略出發(fā)，“政監(jiān)合一”的狀況應(yīng)當(dāng)保留一段時(shí)間，而且新的管制機(jī)構(gòu)設(shè)立也需要時(shí)間，《電信法》中很可能只對(duì)這一說法進(jìn)行大概性的描述。

　　“《電信法》只是一部‘母法’，需要一定的彈性，細(xì)節(jié)太多反而會(huì)造成以后工作的被動(dòng)，在這里要看到創(chuàng)新很難?！?