現(xiàn)代的工作、生活、娛樂已經(jīng)越來越離不開移動互聯(lián)網(wǎng)。但這一切都建立在移動通信基站的基礎(chǔ)上。

作為基礎(chǔ)通信網(wǎng)絡(luò)組成不可缺少的一部分，基站是保證移動通信暢通的“生命線”。近日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快高速寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)推進網(wǎng)絡(luò)提速降費的指導意見》，把寬帶網(wǎng)絡(luò)定性為國家戰(zhàn)略性公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提出要完善配套支持政策，要求各級政府要推進簡政放權(quán)、環(huán)保部門要進一步優(yōu)化通信基站環(huán)境監(jiān)管機制，加快環(huán)評進度。

然而，當前通信基站建設(shè)項目的環(huán)境影響評價(以下簡稱“環(huán)評”)立法，卻滯后于電信行業(yè)通信基站的建設(shè)，不符合電信行業(yè)快速建設(shè)、快速發(fā)展的實際情況，客觀上制約了信息化發(fā)展。以海南省昌江縣木棉苑住宅小區(qū)基站建設(shè)為例：該小區(qū)為新建居民小區(qū)，建設(shè)時未配套建設(shè)通信基站，導致小區(qū)通信不暢，群眾多次投訴。2015年年初，電信運營商在該小區(qū)緊急建設(shè)基站，滿足小區(qū)通信需求并同時申報環(huán)評手續(xù)。但因環(huán)評手續(xù)耗時長(3個月到1年不等)，基站在開通時仍未獲得環(huán)評報告。當?shù)丨h(huán)保部門以“未報先建”為由，責令電信運營商停止建設(shè)，并擬處以10萬元罰款，小區(qū)再次通信不暢。

本案中，若按現(xiàn)行法律辦理環(huán)評手續(xù)，基站最快要一年后才能開通，無法滿足小區(qū)居民通信需求;若先行開通基站再同時申報環(huán)評手續(xù)，則不符合現(xiàn)行法律“先報后建”的規(guī)定。這就反映了環(huán)評立法滯后社會發(fā)展，影響群眾通信自由、制約信息化發(fā)展的現(xiàn)實狀況。

為此，筆者建議從地方立法角度對基站建設(shè)環(huán)境影響評價制度進行創(chuàng)新：一是將小型基站的建設(shè)納入環(huán)評豁免目錄;二是對于豁免范圍以外的“一址單臺”類基站建設(shè)，簡化環(huán)評手續(xù)，將環(huán)評方式從目前的環(huán)境影響評價“報告書”簡化為“報告表”。

創(chuàng)新的必要性之一：

消除民眾對電磁輻射的顧慮

目前，關(guān)于基站電磁輻射的科普知識尚未大范圍普及，公眾對電磁輻射的安全范圍仍缺乏了解。即使運營商辦理并出具《環(huán)評報告》，大部分民眾仍有心理顧慮。

法律具有指引、預(yù)測等社會功能，若通過制定地方法規(guī)，將小型基站的建設(shè)納入環(huán)評豁免目錄，并簡化“一址單臺”類基站建設(shè)的環(huán)評手續(xù)，可以以法的形式向社會大眾宣告：豁免水平以下的基站、一址單臺類基站等法定類型基站的安全性，引導社會大眾科學認識基站電磁輻射，消除沒有科學依據(jù)的顧慮。

創(chuàng)新的必要性之二：

基站建設(shè)無法走正常流程

通信基站是滿足社會通信需求的公用基礎(chǔ)設(shè)施，具有“保障性”的特點。隨著城鎮(zhèn)化的推進，社會人口快速流動、住宅小區(qū)林立而起，原有通信基站常常不能滿足大眾通信需求在地理位置上的快速變化，新的人口聚集區(qū)要求快速建設(shè)通信基站、立即提供通信服務(wù)。因此，基站的建設(shè)又具有突發(fā)性、快速性的特點。

這些特點就造成了基站建設(shè)和環(huán)評手續(xù)之間的矛盾：若先環(huán)評再建設(shè)，則無法保障公眾的通信需求，制約社會信息化發(fā)展;若先建設(shè)再環(huán)評或者邊建設(shè)邊環(huán)評，則不符合現(xiàn)行法律的規(guī)定。所以，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，創(chuàng)建基站環(huán)評簡化手續(xù)，是非常有必要的探索。

創(chuàng)新的必要性之三：

政府簡政放權(quán)的題中之義

簡政放權(quán)，已成本屆政府一項基本執(zhí)政原則。為落實中央關(guān)于簡政放權(quán)的改革要求，省級環(huán)保部門應(yīng)該加快出臺基站建設(shè)環(huán)評豁免的相關(guān)規(guī)定。當然，對于豁免范圍以外，依法應(yīng)當辦理環(huán)評手續(xù)的相應(yīng)類型通信基站，也應(yīng)實行高效便捷的審批方式，確需保留的審批事項，除了公開、陽光運行以外，還要高效、便捷，推行網(wǎng)上審批。具體而言，對《環(huán)境影響評價法》等法律規(guī)定的“一址單臺”類基站，可以采用編制“報告表”而非“報告書”的形式進行環(huán)評，以進一步提高審批效率。

創(chuàng)新的可行性之一：

環(huán)保部門可適當實行豁免

原國家環(huán)保部發(fā)布的《電磁輻射環(huán)境保護管理辦法》對《環(huán)境影響評價法》第16條規(guī)定的環(huán)評豁免制度作規(guī)定：“省級環(huán)境保護行政主管部門根據(jù)國家有關(guān)電磁輻射防護標準的規(guī)定，負責確認電磁輻射建設(shè)項目和設(shè)備豁免水平”，即國務(wù)院環(huán)保部門授權(quán)省級環(huán)保部門根據(jù)《電磁輻射防護規(guī)定GB8702-88》有關(guān)標準，對規(guī)定范圍內(nèi)的低輻射值設(shè)備，實施辦理環(huán)評手續(xù)的“豁免”。

值得注意的是，該標準已被《電磁環(huán)境控制限值GB8702-2014》代替，新標準第5項“豁免范圍”就規(guī)定：向沒有屏蔽空間發(fā)射0.1到3兆赫茲且等效輻射功率低于300瓦的設(shè)施(設(shè)備);發(fā)射3兆赫茲到300千兆赫茲且等效輻射功率低于100瓦的設(shè)施(設(shè)備)，可豁免環(huán)評。

此外，2002年10月23日原國家環(huán)保總局辦公廳《關(guān)于電磁輻射豁免水平有關(guān)問題的復(fù)函(環(huán)辦函[2002]389號)》第4條明確“對于電磁輻射設(shè)備的豁免，應(yīng)由省級環(huán)境保護行政主管部門確認。”2003年1月1日，原國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于電磁輻射建設(shè)項目環(huán)境管理有關(guān)問題的復(fù)函(環(huán)函[2003]75號)》再次規(guī)定，豁免水平以下的電磁輻射建設(shè)項目，不需要進行環(huán)境影響評價。

可見，在現(xiàn)行法律框架下，省級環(huán)保部門完全可以在《電磁環(huán)境控制限值GB8702-2014》規(guī)定的范圍內(nèi)，對基站環(huán)評實行豁免，僅要求建設(shè)單位辦理登記備案手續(xù)即可。

創(chuàng)新的可行性之二：

環(huán)評形式應(yīng)合理簡化

《環(huán)境影響評價法》第16條規(guī)定，“可能造成輕度環(huán)境影響的，應(yīng)當編制環(huán)境影響報告表，對產(chǎn)生的環(huán)境影響進行分析或者專項評價。”國家環(huán)保部2008年發(fā)布的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》規(guī)定：一址多臺、多址發(fā)射系統(tǒng)應(yīng)編制報告書;一址單臺可編制報告表(注：簡單地理解，一址單臺類基站系指一個站址只有一個發(fā)射臺站)。結(jié)合該項標準，“可能造成輕度環(huán)境影響”即指“一址單臺”基站。

實踐中，大量“一址單臺”小型通信基站的電磁輻射水平不但完全處在國家規(guī)定的安全范圍之內(nèi)，且遠遠低于國家規(guī)定的最高限值。上文案例中的木棉苑基站監(jiān)測報告顯示，電磁輻射值在0.06~3.54微瓦/平方厘米之間，完全符合單個運營商的基站輻射值不超過8微瓦/平方厘米，整體輻射值不超過40微瓦/平方厘米的標準。

可見，一方面，從基站建設(shè)環(huán)評實踐來看，“一址單臺”類通信基站并非強輻射、高污染的建設(shè)項目，且通信基站所用設(shè)備必須使用國家工業(yè)與信息化主管部門頒發(fā)入網(wǎng)許可證的合格設(shè)備，其組成設(shè)備的輻射值已得到認證;另一方面，從國家法律規(guī)定來看，對于“一址單臺”類的通信基站，《環(huán)境影響評價法》第16條已經(jīng)規(guī)定可以采用“編制報告表”的簡化環(huán)評方式。

所以，對于小型通信基站，尤其是“一址單臺”類基站，省級環(huán)保部門可以通過地方性法規(guī)簡化環(huán)評手續(xù)，不必采用最嚴格的“編制報告書”的形式，簡化為“編制報告表”即可。